城市传统安全与新兴安全问题交织

安全是可持续发展的先决条件。当今世界正面临着与日俱增的安全挑战，传统安全问题与新兴安全问题相互交织，给人类社会的稳定与发展带来了诸多不确定性。

从全球视角来看，地缘政治博弈、大国战略竞争持续升温，领土争端、民族矛盾、外部干预、人道灾难等问题激化，俄乌战争、巴以冲突、苏丹内战、刚果（金）内乱、印巴对抗接连不断，军事冲突此起彼伏，部分地区极端组织扩张、恐怖主义威胁重燃。

与此同时，新的安全问题也在不断涌现。环境与气候问题日益严峻，极端天气事件频繁发生，如暴雨、洪水、干旱、飓风等，给许多国家和地区带来了巨大的灾害损失，海平面上升还威胁着一些沿海城市和岛屿国家的生存空间。地缘政治不稳定使得供应链的相互依赖关系成为弱点，主权国家追求关键原材料、矿产的供应链安全和技术自主，将供应链可控纳入经济安全乃至国家安全体系的重要组成部分。随着科技的飞速发展，新兴领域的安全挑战也日益凸显，核能与核技术利用规模扩大，地缘竞争向太空领域延伸，人工智能在军事领域快速渗透，新材料、新能源、新工艺的广泛应用以及新产业、新业态、新领域的大量涌现，滋生了许多新型安全威胁。

具体到城市层面，城市面临的安全问题同样复杂多样。

一方面，自然灾害频发威胁着城市的安全，一旦发生，往往会造成巨大的人员伤亡和财产损失。此外，交通事故、传染病疫情、人为破坏事件等也时有发生，给城市的正常运行带来了诸多困扰。例如，在一些大城市，交通拥堵问题严重，交通事故频发；而传染病疫情的爆发，如新冠肺炎疫情，更是对城市的公共卫生安全和经济社会发展造成了巨大冲击。

另一方面，城市也面临着诸多新的安全风险。人工智能、自动驾驶等新技术应用，不仅带来便利，也可能出现失控风险，同时引发了不少关于道德伦理和安全隐患的新问题。分布在城市人员密集区域或地下空间的新型储能、光伏发电、氢能以及新能源汽车充电桩等设施，可能存在安全隐患；密室逃脱、VR体验馆、电竞酒店等新活动场所，以及极限运动体验、水上冲浪、低空飞行等新活动方式，也可能引发意外情况。

城市安全韧性建设是县域高质量发展的战略命题

安全韧性城市建设受到国家战略层面高度重视。“十四五”以来，韧性城市理念加速落地，国家“十四五”规划提出建设“韧性城市”战略目标，党的二十大报告进一步强调打造宜居、韧性、智慧城市，二十届三中全会报告提出“深化城市安全韧性提升行动”。2024年11月中共中央办公厅及国务院办公厅共同印发的《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出，推进数字化、网络化、智能化新型城市基础设施建设，打造承受适应能力强、恢复速度快的韧性城市，增强城市风险防控和治理能力。2025年2月中共中央、国务院印发《国家突发事件总体应急预案》，明确提出通过构建统一指挥、专常兼备的应急管理体系，完善风险防控、监测预警和应急处置机制，为城市安全韧性建设提供制度保障。

城市安全韧性是保障社会有序运行的核心要素，其本质在于通过系统性防御机制抵御复合型风险冲击。从城市安全内涵看，城市安全是以系统性、动态性和协同治理为核心的综合体系，涵盖公共安全、国家安全、经济安全、社会安全、生态安全、科技安全及基础设施安全等多个维度，旨在通过预防与韧性建设保障城市运行稳定。城市作为复杂系统，面临众多自然环境和社会经济不确定风险，仅依靠事后救援恢复正常运行并不是最佳解决方案，更重要的是提升城市系统内在恢复力，强化城市抗风险能力，提升城市安全韧性。城市安全建设的内涵强调风险防控、资源整合与快速恢复能力，需政府、企业、公众等多方协作应对传统与新兴威胁。

“十五五”时期我国城市安全运行面临新形势

（一）新趋势：风险叠加与复杂性显著增强

城市面临的自然灾害风险加剧。我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一。早在1992年国务院组织编制的《中国21世纪议程》中就提到，我国70%以上的大城市、50%以上人口、75%的工农业产值，分布在气象、地震、地质和海洋等灾害严重的地区，受灾区域大、人员伤亡多、灾害损失重已成为基本国情。2012-2023年，我国自然灾害年均直接经济损失近3600亿元，年均受影响人数达2.06亿人。根据应急管理部统计数据，2024年我国自然灾害直接经济损失达4011.1亿元，同比上升16.1%，各种自然灾害共造成全国9413万人次不同程度受灾。沿海及东部平原城市因人口密集、产业集中，面临更高灾害威胁。

基础设施老化问题突出。各类自然灾害暴露出城市生命线工程、地下管网等领域的系统性风险。我国城市基础设施因建成早、标准低、长期高负荷运行，集中进入老化期，交通和地下管网等“生命线”系统风险加剧。燃气、供水等地下管网超20年服役，老化导致泄漏、塌陷等事故频发。根据中国测绘学会地下管线专业委员会《全国地下管线事故统计分析报告》，2020-2023年全国共发生地下管线相关事故6580起，且呈逐年上升趋势，老旧管线腐蚀、接口松动等结构性隐患事故原因占比超过50%。

数字化进程加速带来新型隐患。当前，我国城市数字化转型正处于快速推进阶段，人工智能、大数据、数字孪生城市、物联网等技术在提升城市管理效率的同时，数据安全、网络安全等风险更加突出。城市运行产生的政务、交通、医疗等数据高度集中，数据泄露可能造成公民隐私暴露、社会秩序混乱。新型基础设施以5G、工业互联网、物联网等为依托，其开放性和互联性使关键信息基础设施的受攻击面成倍增加。系统漏洞或网络攻击可能导致关键设施瘫痪，比如，智能交通系统的算法遭到篡改，可能引发交通事故，智慧电网的远程控制系统被入侵，可能导致区域性停电，地下管网的传感器设备受到信号干扰或恶意控制，可能触发泄漏爆炸。同时，城市信息模型（CIM）平台的深度整合，使得单一漏洞可能引发跨系统的连锁瘫痪。网络安全威胁升级，传统应急手段难以快速响应技术故障或网络劫持。

物理空间、心理空间与虚拟空间风险叠加。在物理空间上，城市可能出现内涝、路面坍塌、地铁侵限、燃气爆炸等事故，导致人员伤亡和财产损失，甚至可能使整个城市陷入瘫痪和混乱。在心理空间上，城市风险会给民众带来恐慌、焦虑、抑郁等心理创伤，一些重大安全威胁还可能引发城市的失序和不稳定。在虚拟空间上，全媒体时代的信息化快速发展，使得全社会对城市安全的关注度大幅提高，网络传言和谣言极易滋生并迅速传播，形成网上网下的叠加效应，对公众心理和城市形象造成负面影响。

各类风险叠加产生级联效应。城市作为一个开放的复杂巨系统，风险结构愈发复杂。不同类型的风险相互交织，形成了一个风险综合体。自然、社会、政治、经济、技术等各类风险之间可能相互叠加、传导，产生级联效应。而且，城市风险在时间和空间上具有扩散性。在时间维度上，城市的规划、建设、管理是一个长期过程，许多安全威胁具有迟滞效应，经过长时间的累积，当能量达到一定阈值时，可能会突然集中爆发。在空间维度上，随着城市群建设和区域一体化进程的加快，城市内部以及城市群之间的人员往来、经济联系、信息交流日益紧密，各种风险因素在城市内不同区域之间以及不同城市之间的溢出效应愈发明显。

（二）新问题：治理体系与能力亟待升级

综合防控能力不足。当前城市风险识别多依赖传统手段，对复合型灾害链的预测和阻断能力薄弱。例如，多数县域城市缺乏对地下管网、高层建筑等复杂系统的实时监测，灾害响应仍以“事后处置”为主，风险感知覆盖率低。此外，跨部门数据壁垒导致应急资源分散，多地应急管理系统因部门数据标准不一、接口异构，形成“信息孤岛”，在突发事件发生时，各部门协调不够顺畅，影响响应速度和效果。

大应急体系协同效率较低，面对新兴风险力有未逮。传统科层制管理模式存在明显局限性，难以有效应对新兴风险的突发性与系统性特征。当前，一些地区部门间权责分割、协作机制不畅的弊端突出，网约车、短租房等新业态监管存在“真空”，而对这些新业态的有效监管，需要公安、市场监管等多个部门协同合作。此外，应急物资、救援力量分散于不同部门，储备布局与调配机制缺乏统筹规划。以消防救援队伍和应急管理部门为例，二者分属不同条线，协同配合存在不足，导致物资重复储备与结构性短缺现象并存。不仅如此，大型装备跨区域调用流程复杂繁琐，跨城跨地区应急救援保障支撑尚未形成规范和标准，在应对高难度区域性灾害事故时显得力不从心。

社会参与与市场化机制在城市安全治理中存在明显缺位。目前，城市安全治理主要依赖政府主导，企业和公众的参与度普遍较低。在社会组织与政府的合作过程中，形式化倾向较为严重，由于政府在合作中话语权过重，导致相关协议难以真正发挥约束作用，加之培训内容单一，应急志愿者的效能也被大幅削弱。而在应急资源分配领域，政府与市场未能形成有效协同，市场机制的优势无从体现，进一步加剧了社会组织 “缺位” 的困境。此外，保险等市场化工具的应用也存在明显不足。根据中国保险行业协会数据，我国巨灾保险覆盖率不足10%，与美国60%的覆盖率及45%的全球平均水平相比，存在较大差距。

（三）新机遇：技术赋能与政策红利释放增长空间

技术突破重塑城市安全治理格局。新质生产力与城市安全深度融合的趋势愈发显著，卫星互联网、低空经济、人工智能等前沿技术不断开辟应急新场景。低空经济领域，“立体化救援”模式应运而生，无人机凭借不受地形限制的优势，能够实现灾区物资的精准投送。以深圳为例，当地试点的无人机医疗急救网络自2023年开通多条无人机血液运输航线后，极大缩短了急救时间，有效提升了急救效率，为患者生命健康争取了宝贵时机。卫星遥感技术在灾害监测方面发挥着重要作用，能够实时捕捉地质沉降与洪涝风险变化。比如，青岛借助卫星遥感技术与地面自动化监测设备，对地铁保护区地表沉降进行动态跟踪，以毫米级精度实时标注高风险区域，为地铁安全运行提供有力保障。而人工智能则为风险预警系统注入新动能，通过对海量城市运行数据进行建模分析，可提前预判内涝热点区域。北京利用人工智能技术构建城市精细化洪涝模型，依托降雨—内涝情景库，实现了内涝风险的精准预警。

政策资金注入释放基建潜能。国家超长期国债与专项债向韧性城市倾斜，2024年新增1万亿超长期国债，明确提到要投向重点领域安全建设、支持灾后恢复重建和提升防灾、减灾、救灾能力建设，县域城市可借机推动地下管廊智慧化改造与高危管网更新，既能消除安全隐患又可形成优质资产。据东吴证券研究分析，超长期特别国债加快落地使用，有望重点支持地下管网建设改造，预计在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元。政策创新同步推进，REITs试点扩展至应急基础设施领域，供水、供电、供热等民生基础设施保障项目有望通过资产证券化盘活存量资金，财政工具组合拳将破解城市安全建设“钱从哪里来”的核心难题。

县域建设安全韧性城市建设面临的挑战

当前，县域在推进韧性城市建设中仍面临多重挑战。

一是理念滞后，预防应急体系薄弱。县域应急管理体系普遍存在明显的“重救轻防”倾向，将大量资源集中于事后救援，而对风险监测预警、隐患排查等事前预防环节投入不足，尚未建立起完善的系统性预防机制。基层专业人才匮乏，技术支撑不足，使得风险预防工作难以有效开展，限制了应急管理工作的前瞻性和科学性。基层部门对韧性城市建设的理解较为片面，仅停留在“硬件设施修缮”层面，缺乏对全过程风险治理的系统性规划，未能从整体上把握韧性城市建设的内涵与要求。社区防灾教育模式陈旧，公众自救互救能力较低，基层应急志愿者队伍覆盖率不高，导致突发事件发生时过度依赖外部救援力量，难以形成有效的自救互救体系。城乡结合部、老旧城区等脆弱区域缺少动态风险评估机制，无法实现“预防—响应—恢复”的全周期治理闭环，增加了城市应对风险的难度。

二是财政约束，韧性建设投入的结构性失衡。县域财政自给能力不足，根据《中国县域高质量发展报告2024》，2023年，全国1867个县域，平均的财政自给率（全部县域一般公共预算收入与一般公共预算支出之比）仅为33%，县域三分之二的一般公共预算支出依靠转移支付或发债来维持，财政自给率高于50%的县域只有246个，只占全部县域的13%。县域财政自给能力不足与转移支付依赖度高的矛盾，严重制约着韧性城市建设的可持续性，基层政府普遍面临应急管理专项资金缺口，智慧监测系统建设、老旧基础设施改造、救灾物资储备库建设等长期性投入难以保障。另一方面，资金分配存在明显的 “重硬件轻软件” 倾向。多数县域将大部分应急资金投入到基础设施改造等硬件建设中，而风险评估技术研发、应急演练培训等软性投入占比偏低。此外，社会资本参与渠道不畅也是加剧困境的重要因素。由于缺乏完善的政策引导和利益分配机制，社会资本参与县域应急项目存在顾虑，难以形成政府主导、社会协同的多元化投入机制。

三是空间失序，防灾设施规划的协同性不足。在以往快速城镇化浪潮的冲击下，县域空间规划普遍缺乏以韧性为核心的顶层设计思维。部分地区为追求短期土地开发效益，盲目增加建筑密度，甚至出现应急疏散通道被商业设施、停车场侵占的现象。基础设施规划呈现出明显的碎片化特征，排水管网建设标准滞后，难以应对暴雨内涝问题；电力通信设施冗余度低，在遭遇自然灾害时极易中断，严重影响应急指挥与信息传递。应急避难场所布局失衡，城乡接合部、偏远乡镇的应急避难场所覆盖率显著低于中心城区，且现有避难场所多存在功能单一、物资储备不足等问题。县域间跨区域应急资源调配机制尚未建立，当重大灾害发生时，无法实现物资、人力等资源的快速协同调配。

县域安全韧性城市建设的对策

围绕“全要素韧性提升、全周期风险管控、全社会协同共治”的核心目标，以“平急结合、软硬并重、多元联动、数字赋能”为基本原则，构建与县域发展特征相适应的韧性安全体系。聚焦基础设施功能优化、经济抗风险能力培育、社会参与机制创新、技术支撑体系完善、制度保障效能升级等维度，推动风险治理从被动应对向主动防控转变，从单一应急向系统免疫跃升，形成具有县域特色的全场景韧性治理新模式。

破解财政约束，探索长效资金保障机制。县域应合理申报中央预算内资金、国债和专项债资金，结合政策导向与地方实际需求，谋划高质量项目。超长期特别国债方面，优先申报与国家安全、粮食安全、生态保护及城市韧性相关的长期性、战略性项目，如地下管网（主干管网）系统性改造、跨区域防洪排涝工程、区域级应急指挥中心、战略物资储备基地、生态环境保护与修复（河流生态治理、山体滑坡整理）、数字化韧性底座项目（如城市信息模型CIM平台）等；专项债方面，重点布局有稳定收益的公益性项目，如具有收费功能的应急避难场所（大型地下停车场）、单点应急物资储备站、社区防灾设施改造、应急产业园区、智慧应急平台等。强化项目储备与前期准备，按“近期可开工、中期可储备、长期可谋划”分类管理项目，优先推进前期手续完备（如立项、环评、用地规划）的成熟项目。定期对接省级发改、住建部门，争取纳入国家或省级重大项目库。同时积极盘活存量资产，释放资金空间。对已建成的专项债项目通过发行REITs或经营权转让实现资产变现，回笼资金用于新项目建设；探索PPP模式引入社会资本，例如将应急物资储备中心委托专业机构运营，降低政府运维成本。优化资产使用效率，例如对闲置资产（空置物业）进行改造升级转为应急物资生产或储备基地。未来可进一步探索巨灾保险、应急产业基金等市场化工具，形成“政府主导、多元参与”的长效资金保障机制。

夯实设施韧性，筑牢基础设施与空间防护底线。加快标准提升和设施更新，建设具有“缓冲性、多功能性、冗余性、多样性、自适应性”的韧性基础设施。一是推动基础设施迭代升级。结合县域城镇化发展阶段，因地制宜地提高交通、能源、供水等“生命线”工程的抗灾设防标准。例如，在地震多发县域，对桥梁、隧道等交通设施进行抗震加固，采用隔震支座、减震耗能装置等技术提升结构安全性；在易涝县域，将排水管网设计标准从一年一遇提升至三年一遇，同步改造老旧管网，消除管网老化、破损导致的泄漏和堵塞隐患。同时，针对高危建筑，运用智能传感器、物联网技术建立全生命周期动态监测机制，实时监控建筑物的沉降、倾斜、裂缝等状况，实现风险隐患的早发现、早处置。二是布局分布式冗余系统，推动重要功能节点“双备份”建设，增强极端情景下的系统自愈能力。在电力供应方面，通过建设分布式光伏电站、小型风力发电设施，构建多能互补的供电网络，降低对单一电源的依赖；通信领域则布局多个通信基站和应急通信车，确保在部分设施损毁时仍能维持基本通信功能。应急物资储备同样需要优化分布式网络，在县域内科学选址建设多个中小型储备库，确保应急物资能够快速配送至受灾区域。三是建设“平急两用”空间，实现资源高效利用。充分整合县域内的公园、体育场馆、地下空间等资源，按照应急避难场所建设标准进行改造，实现日常功能与应急避险功能的灵活转换。例如，在公园内增设应急供水点、临时厕所、应急指挥中心等设施，平时作为市民休闲娱乐场所，灾害发生时可迅速转换为容纳数千人的避难空间；体育场馆在设计阶段预留管线接口和物资存放区域，灾时能够快速搭建临时医疗点和物资分发中心。

培育经济韧性，提高安全生产能力。强化经济安全风险预警和防控机制建设，构建弹性产业链与物资保障体系，实现日常生产安全。一是提高经济多样化集聚水平，塑造多元产业结构，增强县域经济抗风险韧性。二是加强县域重点产业的供应链韧性，提升关键供应商的能力，或尝试将核心生产引进内部；探索转向模块化产品设计，使用标准化物料；增加库存和安全储备，增加重要生产原料的储备库建设。三是加强危化品全链条监控，围绕危化品生产、经营、存储、运输、使用等全生命周期各环节，综合运用物联网、大数据、人工智能等技术，实现安全设施、关键装置及从业人员全要素实时监控。

厚植社会韧性，构建全民参与新格局。坚决维护城市公共安全，加强政社协同，完善共建共治共享治理生态。一是深化“政府主导—社会协同—公众参与”的三维治理架构，激发基层治理活力。有条件的地方政府，可牵头建立社区风险地图绘制制度，运用大数据和地理信息系统，精准标注社区内的高风险区域，如老旧建筑密集区、地质灾害隐患点等，让居民对身边风险一目了然。同时鼓励公众积极参与社区安全管理，对提供有效隐患线索的居民给予物质奖励和荣誉表彰。大力培育基层应急志愿者队伍，通过专业培训提升其应急救援技能，并引入专业社会组织，为社区应急管理提供技术和资源支持。二是针对新业态蓬勃发展的现状，创新构建新业态从业人员安全责任体系。新业态发达的地区，可以将外卖骑手、网约车司机等流动性强、分布广泛的群体纳入应急救援力量储备网络。相关部门可联合企业开展应急救援培训，为他们配备必要的应急物资，使其在日常工作中兼具 “安全信息员”和“应急协管员”的双重角色。三是以全民防灾文化培育为基石，夯实社会安全根基。全面推动应急教育进校园、进社区、进企业，构建覆盖全年龄段的常态化培训机制。

升级技术韧性，打造智能高效的数字防控体系。探索深化数字技术全链条赋能应用。一是构建县域级城市安全智慧中枢。在有条件的县域城市，可整合气象、水利、交通等多部门数据，搭建风险智能感知网络，实现灾害预警、应急指挥、资源调度的数字化。比如将山洪监测数据、地质灾害预警信息与交通监控系统联通，一旦监测到灾害风险，系统自动生成最优疏散路线，并通过短信、广播等多渠道实时推送。二是推广低空经济、卫星互联网等新技术在应急救援领域的创新应用。比如，县域可建立“无人机+应急”综合体系，平时利用无人机开展常态化巡查，及时发现森林火灾、危化品泄漏等隐患；灾时则承担物资投送、灾情勘察任务。三是强化关键信息基础设施安全防护。通过定期开展数字孪生系统攻防演练，模拟黑客攻击、数据泄露等场景，检验并提升网络安全事件的协同处置能力。四是针对县域技术应用能力差异，开发适配县域需求的轻量化应急工具包，如AI隐患识别小程序、灾害模拟推演系统等，以可视化方式展示洪水、地震等灾害的演进过程，辅助制定科学的应急预案，降低基层技术应用门槛。

完善制度韧性，健全长效治理新机制。进一步完善应急管理体制机制，构建平急结合的韧性制度体系。一是强化顶层设计。通过修订县域综合防灾规划编制标准，将风险评估、资源统筹、能力建设等要素纳入规划核心内容。建立跨部门风险防控责任清单，明确应急管理、自然资源、住建等部门在灾害预防、监测预警、应急处置等环节的具体职责，杜绝职责不清、推诿扯皮现象。同时制定详细的应急联动响应规程，例如规定气象部门发布极端天气预警后，交通、电力、通信等部门的具体响应时限与处置流程，确保多部门在突发事件中实现高效协同。二是激发基层治理“神经末梢”。创新基层治理单元“微韧性”建设机制，推动物业管理、业委会等基层组织职能向风险防控领域延伸。例如，指导物业企业定期开展消防设施检查、电梯安全维护等工作，并将其纳入物业服务考核指标；鼓励业委会组织居民参与社区风险排查，制定楼栋应急疏散预案。三是建立科学评估体系。健全韧性城市建设成效评估制度，制定涵盖基础设施完好率、应急演练完成率、公众安全知识普及率等在内的量化指标。将基础设施维护、应急演练实施等关键工作纳入领导干部考核体系。四是加强区域协同合作。探索毗邻县域应急资源共享与协作机制，打破行政壁垒，建立区域应急物资储备共享库、联合应急演练机制和跨区域救援调度平台。通过区域联防联控，实现应急资源的优化配置和高效利用。