人口问题是影响经济长期可持续发展的关键问题

劳动人口是经济增长的长期变量。从生产函数出发，无论是柯布·道格拉斯生产函数，还是新古典增长理论公式，经济增长的直接变量包括劳动投入（人口、劳动人口）、资本（资本份额及增长率）、人力资本、全要素生产率（技术进步率）。其他影响因素还有市场规模、制度变迁、资源环境约束、国际环境等。长期来看，人口、技术是影响经济增长最核心的因素。

人口问题是日本进入“失去的三十年”的关键因素。从国际经验出发，以日本为鉴，尽管数十年来日本的人均劳动生产率持续提升，但其劳动年龄人口的持续减少，导致实际GDP长期零增长、名义GDP负增长，从而经历所谓“失去的三十年”。2023年日本央行原行长白川方明指出，“从2000年以来劳动年龄人口的人均GDP来看，日本的增长程度高于其他所有G7国家，然而从GDP总量来看日本落后于其他所有G7国家。”

我国人口高质量发展面临的形势与对策

过去我国经济高速发展阶段与人口红利释放同步。我国通过改革开放，参与全球化进程，庞大的劳动人口进入全球分工体系，剩余劳动力源源不断地进入生产率更高的第二产业和第三产业，经济保持较快增速，产业呈现库兹涅茨式的演进，同时，新增劳动年龄人口的受教育程度不断提高，从总量和质量两个方面改善人力资本的存量，加上规模效应、资源配置效应、干中学、创新外溢等作用，资本积累加速与技术进步同时发生（蔡昉，2015）。

随着刘易斯拐点到来，经济活动人口下降，基于劳动力总量的人口红利、劳动力无限供给的特征逐渐消失，人力资本的改善速度减缓，在资本替代劳动力的过程中，资本回报率也会下降。从根本上说，劳动人口的减少冲击供给侧，人口总量减少则直接影响总需求，人口因素驱动的供给、需求问题是我国经济增长率减速换挡的主要原因。

中国的老龄化速度和规模前所未有。“十五五”期间，我国人口老龄化程度将进一步加深，根据“泽平宏观”《中国人口形势报告2024》，2021年中国开始进入深度老龄化，2023年65岁及以上老年人口占比升至15.4%，预计在2030年左右进入占比超20%的超级老龄化社会。

老龄化少子化对经济社会发展影响深远。老龄化少子化将带来一系列长远的消极经济社会后果。一是导致经济潜在增速下行，人口抚养比持续上升，人口负担不断加重。从绝对水平看，当前中国人口总抚养比约40%，据育娲人口《中国人口预测报告2023》“中方案”，中国的人口抚养比将在2036年超过50%，且逐渐超过100%。二是由于未富先老，社保收支矛盾日益凸显，养老金缺口将日益增加。基本养老保险基金当期结余预计2025年转负，医保基金支出增速连续5年超收入增速2个百分点。同时，社会养老服务供需缺口扩大，医疗服务转型压力巨大。

应对我国的人口问题，实现人口高质量发展，需要多措并举，稳住人口规模、扭转生育下滑趋势、积极应对老龄化、提高人口素质、推动科技进步、优化资源配置等，具体如下：

稳固现有人口数量红利。一是大力推动实现充分就业。通过实施积极的就业政策，搭建多元化的就业服务平台，促进劳动力市场供需精准匹配，特别是针对重点群体，如高校毕业生、农民工等，提供个性化的就业指导与创业扶持。二是加快推动农业人口转移和市民化进程。构建城乡一体化的人口流动机制，消除户籍制度壁垒。三是推动常住人口公共服务均等化。保障教育、医疗、住房等基本公共服务，让全体居民都能享受到公平可及的服务，提升居民生活质量与幸福感，稳定人口红利的社会基础。四是完善劳动保障制度，建立健全灵活就业保障体系，为新型就业形态提供全方位支持。

建设生育友好型社会。全面放开生育限制，打破束缚生育的制度枷锁，构建完善的生育支持政策体系，建立行之有效的激励机制，扭转生育率持续下滑的态势，推动新生人口规模止跌企稳。需要出台完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施，大力发展公益普惠儿童照护体系，完善儿童补贴和家庭税收减免政策，实现鼓励生育和促进性别平等政策有机结合等。地方政府也需要在基础设施、公共服务方面做好相关配套，提高婴幼儿托育服务供给能力。

积极应对老龄化。政府、企业、社会组织和家庭需协同合作，从健康保障、经济开发、服务供给、社会保障等多个方面入手，构建全方位、多层次的应对体系。一是全面落实健康中国战略，构建覆盖从孕育到老年阶段的一体化健康管理体系。加大对公共卫生事业的投入，优化基层医疗卫生服务网络，为民众提供便捷、高效的预防保健服务，培养民众健康的生活方式，从源头上降低疾病发生率，减轻社会和家庭的疾病负担。二是大力发展银发经济。针对老年群体的消费需求，开发适老化的产品和服务，如老年旅游、康复护理、老年文化娱乐等产业，激发新的经济增长点。三是积极发掘老年人力资本，搭建老年人才服务平台，引导退休人员参与社区服务、教育培训、技术咨询等工作，增加老年人收入，实现社会价值与个人价值的统一。四是健全养老服务体系。加大养老服务投入，形成多元化的养老服务供给格局，推动居家养老服务的发展，推广医养结合等模式。五是加快基本养老保险全国统筹，打破区域壁垒。六是依据经济社会发展状况与人口结构变化，稳步推进延迟退休政策。

提升人口素质。要从教育、技能培训、健康保障等方面持续发力，不断提高人力资本水平，推动我国从人口大国迈向人力资源强国。一是加强教育投入，延长人均受教育年限。持续加大对基础教育的投入，缩小城乡、区域之间的教育资源差距；推动高等教育普及化，鼓励高校优化专业设置；推动义务教育向学前教育阶段普及，完善教育资助体系等。二是构建终身职业技能培训体系。政府应联合企业、职业院校和社会培训机构，打造全方位、多层次的培训平台，针对在职人员、失业人员和农村转移劳动力，提供对应的技能提升培训服务，优化技能认证和激励机制。

推动技术进步与创新。在全球进入老龄化时代，加快技术进步、提升劳动生产率，对冲劳动人口数量减少和结构变化的负面影响，是维持经济增长和社会高质量发展的根本之策。其中，人工智能与（通用人形）机器人技术的进步，以及在各行业的深度应用，是应对劳动人口短缺的长期解决方案，但在推进过程中需要平衡技术进步与就业、收入分配的关系，避免技术进步反过来对经济社会造成冲击。

优化国土空间布局与资源配置。要适应常住人口流动方向，扎实推进公共服务均等化进程，让公共服务如同“随身包裹”一样，紧紧跟随人口流动的步伐。针对人口流入集中、户籍人口与常住人口倒挂、公共服务存在较大缺口的城市和区域，仍要持续推动以公共服务均等化为核心的城市化进程，加大医疗、教育、养老、托育、住房保障、社保等各方面的投入。优化区域经济布局，进一步完善人员编制、土地供应、财政转移、公共服务与人口增减挂钩机制。在农村地区，统筹推进农村 “三块地” 改革，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。通过明晰土地产权，激活农村土地资源的市场价值，推动乡村全域土地综合整治，增强农业生产功能和生态功能。

县域城市面临的人口问题

资料来源：各地统计公报、人口普查数据，深企投产业研究院整理。南昌县常住人口为2024年数据。

（二）全国县域人口流出是区域协调发展的必然过程

县域人口比重的持续下降是经济发展、人均收入差距缩小的必经过程。从区域间经济收敛过程，也就是原本经济落后的地区追赶发达地区，最终缩小彼此之间差距的过程来看，人均收入差距的缩小伴随着长期的人口空间再分布，最终使得全国各地的人均收入水平差距维持在一定区间内。

都市圈人口集聚是全球城市化发展的一般规律。按照经济规律，在统一大市场建设过程中，由于规模效应、集聚效应，经济活动和人口仍将向沿海城市群和中心城市周围集聚，偏远地区人口持续流出，进而形成从沿海向内陆、从中心城市向外围的发展梯度。从全球经验来看，城市化进程就是人口从乡村和中小城市向一、二线大都市圈迁移的过程。以美国为例，其区域间经济收敛经历了上百年的过程，同时都市圈的人口占比持续提升，1970-2022年，美国500万人以上都会区人口比重增加10.9个百分点，大都会区（都市圈）对人口的吸引力远高于其他地区。

县域人口流向经济发达地区，是“在发展中促进相对平衡”的区域协调发展战略的体现。从国内情况看，人口向都市圈集聚，必然造成东部、中部、西部不同地区的县域人口区域分化，东部地区、都市圈内经济较发达的县域常住人口规模可能继续提升（但提升速度相比以往大幅下降），而全国范围内县域人口总量和占比继续下降。数据显示，截至2022年底，全国1866个县域总人口占中国大陆总人口比重约为52.5%，县域地区生产总值约占全国的38%，但县域人均生产总值仅相当于城市城区的55%。从全国范围来看，县域与城市城区的人均收入差距缩小，必然伴随着人口持续向城市集聚的动态过程，最终实现人均收入和公共服务水平趋近的发展格局。

县域人口高质量发展的对策

县域人口发展面临的问题包括：一是青壮年劳动力流失，尤其是中西部县域向外单向流动，进一步加剧三留人口（留守儿童、留守妇女、留守老人）问题，导致县域老龄化和人口结构失衡；二是城乡资源分布不均，公共服务主要集聚在县城中心以及部分重点乡镇，而农村面临人口老龄化和村庄空心化等挑战，自然村和行政村的数量在全国范围内持续减少，已成为不可逆转的趋势。

从县域人口流失和结构失衡的原因来看，首先是县域经济发展水平驱动。发达的县域凭借区位优势等，已形成现代化产业集群，吸纳就业能力强，带动人口流入；不发达的县域普遍缺乏特色支柱产业，这导致其发展层次相较于大中城市整体偏低，绝大多数县域表现出“农业大县、工业小县、财政穷县”等特征，由于县域经济薄弱，产业缺乏竞争力，吸纳就业能力不足，许多居民为追求更高收入和更好的就业机会而选择迁移。其次是流出地基础设施和公共服务供给不足，难以满足居民日益增长的需求。特别是中西部县域城镇化水平较低，财政支出压力较大，依靠转移支付的特征较为明显，居民保障性资源供给存在明显短板。此外，县域治理机制和体系相对滞后，民生改善力度不足，也未能有效留住人口。

县域养老问题面临多重困境，主要体现在以下几个方面：一是养老资源匮乏，养老保障体系不健全，养老服务设施不足，难以满足日益增长的需求；二是养老观念相对陈旧，传统家庭养老模式与现代社会化养老需求之间的矛盾突出；三是养老服务人才短缺，专业服务能力不足，难以提供高质量的养老服务；四是商业性养老市场存在混乱现象，农村公益性养老机构（如日间照料中心）尚处于发展探索阶段，资金投入不足，在养老设施购置和专业服务人员配备上存在较大困难，整体服务水平有待提升。

推动县域人口高质量发展，需要多方协同，综合施策：

一是在全国层面，推动常住人口公共服务均等化，使得县域三留人口跟随青壮年进入城市（地级市）城区。这样做有利于家庭团聚与社会稳定，推动教育公平与机会均等，改善公共服务资源分配，缓解县域公共服务资源不足的问题。

二是县域自身要确定其在都市圈和城市群中的功能、地位、吸引力和比较优势，把握发展机遇。在城镇化前中期，资源要素因集聚效应更多向中心城市流入；在城镇化中后期，资源要素因扩散效应更多从中心城市向周边流出。所以处于都市圈中的县域、卫星城市，并非一直处于人口流失、要素流出状态，而是在不同发展阶段受到都市圈核心区、中心城市的虹吸效应或外溢作用，其人口变化一般会经历人口快速流出——人口流出放缓——人口拉锯波动——人口回流四个阶段。人口从流出到回流的转折点在于随着都市圈一体化推进，中心城市的要素成本攀升、公共服务缺口扩大，而县域本地发展出就业带动作用明显的优势产业或者特色产业，与中心城市实现产业分工协作、协同发展。

2022年5月中共中央、国务院发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，将我国县城发展方向划分为五大类，即加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。这类大城市周边县城实际上就是都市圈内的卫星城，其通过与中心城市的分工协作，经济实现快速发展。比如在中西部地区，长沙市下辖的长沙县、宁乡市、浏阳市，南昌市下辖的南昌县，合肥市下辖的肥西县，其GDP都超过了千亿元。

三是提升产业发展水平。按照主体功能区分工，具备经济发展潜力的县域，特别是都市圈周边的卫星城镇，应通过产业的升级和就业扩容，夯实人口回流经济基础。县域需构建特色产业集群，围绕农业深加工、文旅融合、绿色能源等本地优势领域培育支柱产业，形成具有竞争力的产业生态。推动传统产业数字化转型，建设智慧农业园区、电商直播基地等新载体，创造多元化就业场景。同步发展生产性服务业，完善物流仓储、技术咨询等配套体系，提升产业附加值。通过产业升级带动就业扩容，重点开发灵活用工、技能密集型岗位，形成“家门口就业”的磁吸效应，从根本上扭转人口外流的经济动因。

四是优化城乡资源配置。县域应按照人口分布的变化，调整各镇及乡村的基础设施和公共服务配套布局，减少资源浪费，提升公共服务的精准性和有效性，同时改善农村人居环境。建立“人口—资源”动态适配机制，推行基础设施“精准滴灌”策略。重点提高中心城镇的公共服务配套，加快农业转移人口市民化，壮大中心城镇的人口规模，进一步提升人口密度，形成区域行政中心、经济中心和服务业中心，从而发挥规模效应，依托产业发展提升就业吸纳能力；在人口流入型城镇加密教育、医疗设施布局，打造区域性公共服务枢纽；对空心化严重的乡镇实施“撤并转”改革，将闲置校舍、办公场所改造为养老驿站、创客空间等功能性载体。实施农村人居环境整治2.0计划，统筹推进垃圾污水处理、道路硬化亮化、文化广场建设，保留乡土风貌的同时提升生活品质。强化土地集约利用，通过全域土地综合整治盘活低效建设用地，优先用于产业升级和公共服务补短板。

五是妥善解决县域养老问题。要着力加强养老服务体系建设，推进居家养老服务、发展机构养老服务、推进互助性养老服务、推动医养结合，补齐农村养老服务短板。在县域养老创新方面，可以考虑：1）以城带乡模式，推进异地养老，让发达地区的专业养老服务机构在相对落后的地区设立分支机构，和当地的养老服务机构进行合作，为老人提供专业服务，提升区域养老合作，带动养老服务企业规模化、专业化发展。2）互助养老模式创新，探索推广“嵌入式社区养老+互助式农村养老”模式。苏州张家港市于2013年推出“亲情养老院”信息服务平台，通过派遣护理人员提供上门服务；2020年试点“时间银行”养老服务，鼓励年轻时参与志愿养老服务存储时间，年老时兑换服务。同时，该市通过公建民营模式解决中低端养老需求，在医院设立照护专区满足失能老人刚需，并打造中高端养老机构集群，形成覆盖多层次需求的养老服务格局。3）依托数字经济、互联网等技术进步，提高养老服务专业化水平。创新“互联网+”养老服务模式，如“互联网+”社区、居家、机构养老服务以及互联网养老院，引入智慧养老平台，整合资源，提供全方位服务。4）发展康养产业。具备生态旅游等资源禀赋的地区，尤其是都市圈内的卫星城镇，可以探索旅游+康养融合发展，成为都市圈的康养中心、文旅康养后花园，一方面通过产业发展创造就业，另一方面康养资源要素流入同样能够提升本地的养老服务水平。

六是强化人才引进。出台返乡创业或者就业的鼓励政策，推动更多本县乡贤企业家、技术人才、高校毕业生等群体回乡发展，吸引高端要素流入。建立县域人才数据库，针对企业家、技术能手、高校毕业生等群体定制返乡政策包，提供创业孵化、技能培训、住房保障等系统性支持。设立“县域智库”柔性引才平台，通过项目合作、候鸟专家等模式导入外部智力资源。创新“以产聚才”机制，在特色产业园区配套建设人才公寓、创新工坊，打造“工作+生活+社交”一体化社区。同步营造尊重人才的社会氛围，建立县域杰出贡献者荣誉体系，增强人才归属感与扎根意愿。